Régulation des investissements miniers au Cameroun : les nouvelles trajectoires instaurées par le code minier de 2023

Par Lamine Himbé[1]

La mine solide au Cameroun fait davantage parler d’elle. La fin d’année 2023 marque une étape charnière dans le processus  de mise en route de l’exploitation industrielle de plusieurs « grands projets miniers ». Avec une contribution au budget de l’Etat jusque-là très faible en dépit de nombreuses ressources minières, à hauteur de 1% du Produit Intérieur Brut, les autorités envisagent changer la donne en développant la mine solide, afin d’assurer le relais des hydrocarbures dont les stocks s’amenuisent et disposer de ressources financières supplémentaires, qui pourront être affectées au financement (des) investissements. C’est du moins l’orientation donnée par le Président de la République Paul Biya dans son traditionnel message à la nation, le 31 décembre 2022.

Et l’on observe à juste titre le dynamisme dans ce secteur à travers certains faits enregistrés depuis la fin d’année 2023, qu’il s’agisse du lancement effectif de trois grands projets miniers dans la Région du Sud, ou du renforcement  des actions visant à asseoir un cadre de régulation clair, propice  et attractif, amortir les tensions, régler les conflits potentiels, assurer le maintien d’un équilibre d’ensemble, bref pour améliorer le climat des affaires dans ce secteur.

Sur ce dernier point, le 19 décembre 2023, le Président de République a promulgué la loi n° 2023/014 portant code minier, soit sept (07) ans après le code minier de 2016. La question peut se poser de savoir pourquoi une nouvelle loi minière après la récente loi de 2016, non encore pleinement appliquée. L’exposé des motifs en donne des raisons en précisant que cette :  « loi est issue d’une relecture critique (de sa devancière), aux fins de pallier les insuffisances de cette dernière et d’intégrer les préoccupations d’attractivité, de compétitivité et de rentabilité financière, susceptibles d’accélérer la mise en œuvre des projets miniers structurants et d’accroître, à brève ou moyenne échéance, la contribution du secteur de la mine solide au Produit intérieur brut ».

200 articles, contre 242 dans la loi de 2016, le code minier de 2023 vient simplifier certaines dispositions de la loi et expurger celles qui nécessitaient d’être renvoyées aux règlements. La nouvelle loi comprend 23 innovations environ. Mais plus concrètement, quels sont ces innovations, les enjeux, les implications et défis de ce nouveau code minier ?

La revue synoptique des innovations du code minier de 2023, sans être exhaustive (1),  permet ensuite de déterminer, commenter et montrer les deux principaux enjeux et implications de cette réforme à savoir, le renforcement du rôle de la Société Nationale des Mines (SONAMINES) (2) et le positionnement des Collectivités Territoriales Décentralisées (CTD) sur la mine artisanale (3).

1. Innovations et enjeux de la réforme : revue synoptique

Une note de lecture fait ressortir 23 innovations du nouveau code minier de 2023[2]. Il s’agit des points repris ci-dessous :

1. L’octroi à titre exclusif, à l’organisme public dûment mandaté, des compétences en matière d’achat et de commercialisation de l’or et du diamant au Cameroun (Articles 4 et 115) ;
2. L’instauration du partage de production (Articles 4 et 48) ;
3. La dévolution de la gestion des activités d’exploitation artisanale aux collectivités territoriales décentralisées (Articles 4,20 et suivants);
4. La consécration législative de la notion de substance stratégique (Article 8);
5. La clarification du régime juridique de la petite mine par un distinguo ayant pour base la quantification de la ressource (Article 9);
6. L’instauration de l’autorisation d’exploitation des rejets miniers (Articles 11 et 46);
7. L’amélioration de la collecte de l’impôt synthétique minier laboratoire (ISML) avec la clarification du volet relatif à la taxe à l’exportation des produits miniers  et leurs produits dérivés issus de la production de l’or, des diamants, et des autres métaux précieux et pierres précieuses dans l’exploitation semi-mécanisée (Articles 25, 131 et 132);
8. La consécration de la participation de l’Etat aux travaux des Conseils d’Administration des entreprises de recherche minière (Art 32). Cette mesure permet selon ledit projet au MINFI et au MINMIDT de maîtriser les coûts réels supportés par ces entreprises;
9. L’amélioration et le renforcement du dispositif de mise à disposition des résultats de la recherche minière par la mise en place d’un meilleur système de suivi conforme aux normes et standards exigibles au niveau international. Ces dispositions permettent la maîtrise de ressources et surtout de leurs valeurs et rentabilités économiques, et consacrent l’option du contrat de recherche minière (Article 32);
10. La suppression de la limitation du nombre de permis de recherche susceptible d’être octroyé à une personne, du fait de l’amélioration du suivi de la recherche par le biais du contrat de recherche ( Article 33);
11. L’amélioration de la promotion du secteur avec le renforcement de la collecte de l’information géologique et minière ainsi que l’évaluation des ressources en vue de leur maîtrise (Articles 112 et suivants);
12. L’attribution systématique à l’organisme public dûment mandaté des permis de recherche caduc (Article 38 alinéa 7);
13. La densification du contenu de la convention minière (Article 40) avec pour conséquence la suppression de la convention minière-type instaurée par le code minier de 2016 (Article 41);
14. La réaffirmation de la participation de l’Etat dans les entreprises d’exploitation minière avec un nouveau taux pour la petite mine industrielle  (Article 47);
15. La consécration des carrières domestiques (Articles 61 et 67);
16. La suppression des carrières artisanales semi-mécanisées (Article 61);
17. L’approfondissement du régime des transactions (Articles 79 et suivants);
18. Le renforcement du régime de protection de l’environnement, notamment en phase de recherche, avec en filigrane le durcissement des atteintes au regard des défis actuels liés aux changements climatiques (Articles 100 et suivants)
19. Le renforcement des mesures de gestion durable par la responsabilisation des opérateurs en ce qui concerne la restauration et la réhabilitation des sites miniers (Articles 100 à 106);
20. La clarification du régime de commercialisation des substances précieuses et semi-précieuses, avec une articulation harmonieuse des relations entre les intervenants (Articles 114 et suivants);
21. La clarification de la chaîne de valeurs, avec  la mise en exergue du traitement, de la transformation et de la valorisation  des substances minérales  aux régimes juridiques appropriés adossés sur une fiscalité idoine (Articles 130 et suivants);
22. La mise en conformité de la procédure pénale spéciale avec les standards en la matière (Articles 159 et suivants puis 173 et suivants);
23. La prise en charge de la restauration des sites miniers orphelins par le Fonds de restauration, de réhabilitation et de fermeture des sites miniers (Articles 192) qui était réservé aux sites miniers actifs dans le code minier de 2016.

2. Le renforcement du rôle de la Société nationale des mines (SONAMINES)

Dans la nouvelle loi portant code minier, le terme SONAMINES n’apparait nulle part, et pourtant, en filigrane, c’est de cet organisme dont il s’agit chaque fois que le texte fait référence à « l’organisme public dûment mandaté », à travers plus d’une trentaine d’occurrences, si l‘on en juge par la définition qui est consacrée à cet expression dans la loi[3] et par les textes organiques de la SONAMINES[4]. Pour plusieurs avis, le code minier de 2016 n’ayant pas introduit cet acteur majeur du secteur récemment crée en décembre 2020, il était indispensable au regard de son importance, de lui accorder plus de force juridique en l‘inscrivant dans la loi minière afin de dissiper toute confusion, méfiance ou conflits potentiels.

On peut ainsi faire un rapprochement avec le sous-secteur de la mine liquide (hydrocarbures amont) et relever que le code pétrolier de 2019 accorde un rôle important à l’organisme public dûment mandaté dans ce sous-secteur, à savoir la Société Nationale des Hydrocarbures (SNH) ; comme quoi, la vision des autorités serait de faire de la SONAMINES le pendant de la SNH dans la mine solide[5]. Ce mandat concerne notamment les points suivants.     

L’exclusivité en matière d’achat et de commercialisation de l’or et du diamant (article 4 et 115)

Cette mission ou compétence confiée à la SONAMINES figurait déjà dans ses textes organiques, mais il était prévu un renvoi réglementaire pour déterminer ses modalités d’application. La SONAIMINES avait en effet été créé dans un contexte dominé par le trafic des substances précieuses, en particulier l’or, et la faible performance de l’ex CAPAM à la formalisation de cette filière. Concrètement, la loi instaure l’exclusivité de cet organisme à travers l’instauration d’un comptoir unique ou comptoir de commercialisation des substances précieuses et semi précieuses issues de l‘artisanat et de l’artisanat semi mécanisé. (Art 115 al 1). Ceci sonnera sans doute le glas des bureaux d’achat, en permettant de réduire le trafic de ces substances, et capter selon des sources officielles, environ 90% de la production nationale d’or.

Comme principale implication, il s’agirait pour les bureaux d’achat et de commercialisation existants non pas de disparaitre, mais de se réinventer, notamment en trouvant une affiliation opérationnelle avec la SONAMINES et se positionner comme ses agents ou intermédiaires sur le terrain.

L’instauration du partage de production (Articles 4, al. 7, 48)

La mine solide est distincte de la mine liquide certes, mais l’expérience a montré que le partage de production entre l’opérateur titulaire du permis d’exploitation et l’Etat est le meilleur procédé en contract management dans les industries extractives car, il garantit à l’Etat en plus des royalties, une meilleure plus-value sur l’exploitation de ses ressources naturelles. Ce qui expliquerait que la plupart des contrats pétroliers à la SNH sont en train d’être transformés en contrats de partage de production.  Le partage de production dans la mine solide au Cameroun s’inspire donc non seulement du code pétrolier et de la pratique dans les hydrocarbures au Cameroun et ailleurs, mais aussi de la nouvelle donne dans  certains nouveaux codes miniers africains, qui ont réussi à instaurer une telle pratique.

Il faut aussi le relever, avant la Lettre (ici, la loi), la pratique contractuelle minière camerounaise avait déjà introduit le partage de la production dans les négociations des contrats. C’est notamment le cas avec CIMENCAM[6], CAMALCO[7] et CAMINCO[8]. Cette pratique contractuelle a donc servi de base à la codification pour consacrer le changement de paradigme, de la logique d’exportation de la production sous forme de matière première à la logique d’incitation à la transformation locale et au développement d’une industrie, souvent décriée par la société civile.

Et la SONAMINES est désormais positionnée à la même enseigne que la SNH, s’agissant de la négociation du partage de la production, ce d’autant plus que désormais, elle administre le processus des négociations contractuelles, tout comme la SNH avec les hydrocarbures amont. Le législateur a ainsi fixé une fourchette de négociation du partage de la production en fonction du gisement en présence (nature de la substance) et de la taille du projet. Le plus intéressant c’est de noter que cette production est « prélevée sur le produit fini prêt à la commercialisation et se situe entre : 01 à 5 % pour les substances précieuses et semi-précieuses ; et 02 à 15% de la production du minerai pour les autres substances  minérales » (Art 48 al.2).

La conduite des négociations des contrats miniers

Comme la SNH, désormais la SONAMINES est responsable de la conduite des opérations de négociations des contrats miniers, y inclus contrats de recherche, à travers un comité permanent des négociations composé des départements ministériels concernés. Mais la constitution formelle de cette instance doit se faire par voie réglementaire, sur proposition de la SONAMINES. A titre de rappel, le comité permanent de négociation des contrats pétroliers comprend 8 administrations sectorielles, y compris la SNH et le MINMIDT. La pratique contractuelle minière antérieure à la loi de 2023 mettait souvent en présence plus une douzaine d’administrations sectorielles.

Cette réforme aura de grands enjeux financiers et autres implications institutionnelles entre la tutelle (le MINMIDT) et l’organisme public mandaté (la SONAMINES). La tutelle va devoir attendre la maturation du contrat avant de se prononcer sur sa transmission à la PRC via les SPM afin d’obtenir le visa pour sa signature, mais en amont, le MINMIDT sera naturellement représenté au sein du comité permanent des négociations des contrats miniers, comme c’est le cas avec le Comité des négociations des contrats pétroliers.

La prise de participation de l’Etat dans l’actionnariat des sociétés minières privées

Si cette compétence (Art 3 définitions, 47 al.4) ne semble pas nouvelle dans les statuts de la SONAMINES qui fait office d’organisme public mandaté dans le secteur minier, elle a du moins été clarifiée et donc renforcée dans le nouveau code minier de 2023. En plus des 10% gratuits,  « L’Etat peut, à titre onéreux, augmenter d’accord parties, sa participation au capital social dans les proportions qui ne dépassent  pas dix pour cent (10 %) pour la petite mine et vingt­ cinq pour cent (25 %) supplémentaires,  pour la mine industrielle ».(Art 47 al.4). L’innovation ici est la distinction du seuil de prise de participation de l’Etat selon qu’il s’agisse de la petite mine industrielle ou de la grande mine industrielle.

En plus, le nouveau code minier consacre également la participation de l’Etat aux travaux des Conseils d’administration des entreprises de recherche minière afin de permettre « notamment au ministère des Finances et au ministère des Mines, de l’Industrie et du Développement technologique de maîtriser les coûts réels supportés par ces entreprises », comme le précise l’exposé des motifs de la loi.

Dans la pratique, cette participation au sein des conseils d’administration peut ne pas être toujours efficace, et ne devrait donc pas remplacer le contre-audit en phase de recherche, sauf si l’Etat a pris part au processus de certification des dépenses. Cette participation aux conseils d’administration des sociétés minières privées pourrait être directe (MINFI/MINIDT) ou indirecte via l’organisme public mandaté (SONAMINES). 

L‘octroi des privilèges spéciaux en phase de recherche

 La SONAMINES bénéficie d’une discrimination positive en phase recherche. D’une part, il y a « L’attribution systématique à l’organisme public mandaté des permis de recherche caducs », c’est-à-dire des permis expirés, d’autre part,  l’État se réserve le droit de confier à la SONAMINES, « à titre exceptionnel, l’exploitation de gisements préalablement identifiés, tombés dans le domaine minier national, sans être conditionné par l’octroi d’un permis de recherche ». Il s’agit ici des anciens sites miniers abandonnés comme par exemple le site rutilifère d’Akonolinga. En d’autres termes, en cas d’abandon d’un site minier, l’Etat peut ne pas faire un appel d’offre international comme c’est le cas en situation normale d’abandon de site minier ou pétrolier, et confier directement sans négociation ledit site à la SONAMINES.

La collecte de l’impôt synthétique minier libératoire (ISML)

L’impôt synthétique minier libératoire (ISML)rassemble la part de l’État (25%) dans le cadre de l’exploitation artisanale semi-mécanisée des substances minérales, la taxe ad valorem sur les substances précieuses et semi-précieuses et l’acompte mensuel de l’impôt sur les sociétés.A la suite de l’ex CAPAM qui bénéficiait d’un mandat du MINFI accordé par un arrêté dédié, la SONAMINES a continué à collecter l’impôt synthétique minier libératoire (ISML) auprès des artisans miniers, tout en recherchant l’obtention de la base légale. Aujourd’hui c’est chose faite puisque le nouveau code minier dispose que « L’État peut, dans le cadre de la loi de finances, habiliter l’organisme public dûment mandaté à collecter l’impôt synthétique minier libératoire ».

Et avant la lettre, les propos du MINFI, Louis Paul Motazé, en date du 3 octobre 2023 à Yaoundé, au cours d’une cérémonie de rétrocession à l’État d’une cargaison record d’or de 218,5 Kg, collectée en seulement 16 mois par la SONAMINES (soit 30% des cargaisons rétrocédées à l’État en 11 ans) au titre de l’ISML était assez évocateur :  « Au regard de ces résultats forts encourageants, comment ne pas vous exprimer tout notre soutien, notamment dans le cadre de l’exécution de la loi de finances 2024, afin de nous permettre d’accroître de façon substantielle le volume d’or rétrocédé et conservé au niveau du Trésor public ? ».

Cette compétence permettra ainsi au MINFI via la SONAMINES, d’améliorer la collecte de l’Impôt synthétique minier libératoire avec notamment la clarification du volet relatif à la taxe à l’exportation des produits miniers et les produits dérivés issus de la production de l’or, des diamants, et des autres métaux précieux et pierres précieuses dans l’exploitation semi-mécanisée. 

3 Le positionnement des CTD sur la mine artisanale

Le Président de la République a promulgué la loi n° 2019/024 du 24 décembre 2019 portant Code général des Collectivités Territoriales Décentralisées (CTD). Ce Code a inscrit dans le marbre, le transfert de certaines compétences du MINMIDT aux Communes, dont,« l’exploitation des substances minérales non concessibles ». Ce transfert marque un tournant décisif dans la gestion du secteur minier au Cameroun, dans la mesure où il érige désormais la Commune en un acteur de premier plan, dans ce champ jusque-là marqué par le monopole étatique, en raison du caractère souverain et sensible des industries extractives. L’opérationnalisation de ce transfert a fait couler beaucoup d’encre et de salive, aussi bien de la part de certains Maires, que des acteurs de l’opinion publique quant à l’objet et la portée du transfert.

 Le 19 décembre 2023, le Président de la République a procédé de nouveau à la promulgation de la loi n°2003/014 portant code minier. Cette nouvelle loi vient trancher le débat sur cette question quant à l’orientation à donner à ce transfert de compétence. Désormais la gestion des mines et des carrières artisanales est dévolue aux Collectivités territoriales décentralisées (CTD) suivant les dispositions combinées des articles 3, 4, 20 et suivants dudit code.  (« La gestion des activités d’exploitation minière artisanale, (se feront) dans les conditions et suivant les modalités fixées par voie réglementaire »). Les modalités d’exercice de ce transfert sont en cours de validation dans les hautes instances dédiées. La nouvelle loi s’est inscrite dans les trajectoires proposées par le MINMIDT en 2021. Selon ces trajectoires gouvernementales, il reviendra désormais aux CTD de délivrer la carte individuelle d’artisan minier et la collecte des substances minérales, et les autorisations d’exploitation artisanale aux « seules personnes physiques de nationalité camerounaise », auxquelles « est réservée l’activité minière artisanale » au Cameroun, ainsi que les opérations minières et de carrières artisanales et les cahiers de charges applicables.

Il reste que cette réforme a, elle aussi, engendré une confusion sur les CTD concernées par ce transfert. S’agit-il de la Commune et de la Région inclusivement ? L’Esprit des codes miniers de 2016 et de  2023, la Lettre du code général des CTD et la Lettre du projet de décret d’exercice de cette compétence nous inclinent à penser qu’il s’agirait bien exclusivement des Communes, sauf toute réserve.

En définitive, la nouvelle réforme minière pourrait être qualifiée de loi-SONAMINES car elle s’y focalise davantage. Pendant la défense de cette loi devant le parlement, le ministre par intérim chargé des Mines, le Professeur Fuh Calistus Gentry, avait précisé à juste titre que cette loi « place la SONAMINES au centre de l’activité minière ».

Mais la réforme ne fait pas l’unanimité auprès des investisseurs car, certains y voient des  compétences exorbitantes conférées à la société publique SONAMINES, l’augmentation des charges fixes, de nouvelles contraintes en phase de recherche pour les investisseurs ayant déjà réalisés l’essentiel de leurs projections d’affaires. C’est le cas des miniers britanniques TIM LIVERSEY de la société ORIOLE RESOURCES qui avait du reste saisi par correspondance le Premier Ministre à cet effet.

D’autres critiques émanent de la société civile comme l’association Foder (Forêts et développement rural) ou encore la Fondation Lextractiv International, déplorent le manque de consultation des acteurs de terrain dans l’élaboration d’un code aussi stratégique pour notre pays.

Pour ceux qui voient un certain nationalisme minier peu bénéfique au climat des affaires dans le secteur à travers les compétences conférées à l’organisme public dûment mandaté, qualifiées d’« exorbitantes » par ces critiques, cette position semble toutefois excessive puisque, l’indice de nationalisme des ressources élaboré par le consultant mondial  des  risques,  Verisk  Maplecroft,  ne semble pas  s’appliquer à ce nouveau code minier de 2023.  Malgré les compétences confiées à l’organisme public dûment mandaté, le code n’a pas procédé à l’augmentation significative de la fiscalité spécifique au regard des taux adoptés, ni introduit la possibilité de modification unilatérale des contrats miniers. Il n’interdit pas non plus l’exportation des minerais bruts ou semi transformé malgré le partage de production. Il  ne  présente  pas  des  risques  liés  à  l’expropriation  des  entreprises  privées malgré le droit pour l’Etat d’intégrer leur conseil d’administration . En revanche, le nouveau code minier renforce  les  clauses  de  la  stabilité et de  l’équilibre  des contrats, propice au succès des investissements extractifs internationaux. En comparaison avec la filière des hydrocarbures amont, le fait pour la SNH d’être investie du même mandat dans ce sous-secteur n’instaure pas pour autant un nationalisme pétrolier. Le Cameroun reste donc une bonne destination minière à promouvoir bien que son environnement d’affaires doit être davantage assaini, notamment par l’évitement de « l’embargo sur la loi minière[9] » qui constitue le principal défi à relever.

En dehors de ce défi réglementaire qui fait référence à la mise en œuvre de la réforme à travers la mise à disposition dans un délai raisonnable (10 mois) des textes d’application de cette loi, il n’est pas rédhibitoire de relever la nécessité pour la SONAMINES et le MINMIDT d’élaborer une stratégie sectorielle des mines, complémentaire à la SND30, sur la base de la consécration législative de la notion de substance stratégique (Article 8). L’actualisation des textes organiques de la SONAMINES (y compris l’organigramme toujours attendu) et du MINMIDT s’impose d’eux-mêmes, ainsi que l’amélioration de la collaboration SONAMINES sociétés minières privées. Idem pour la recherche d’un puissant  réseau international dans le secteur et des ressources humaines bien qualifiées.

[1] Lamine Himbé est docteur en droit des industries extractives de l’Université de Rennes 1 en France et de l’Université Laval à Québec au Canada. Il est par ailleurs Directeur de la revue/collection RELEXT (Revue internationale de sciences sociales spécialisée sur les industries extractives) en cours d’opérationnalisation. https://lextractivinternational.com

[2] Willy Zogo, « Cameroun : le code minier en cours de révision, ce qui va changer !». En ligne le 16 nov. 2023. Internet média : https://www.droitmediasfinance.com/index.php/actualites/droit-ohada-affaires/666-cameroun-le-code-minier-en-cours-de-revision-ce-qui-va-changer Consulté le 4 janvier 2024.

[3] Selon l’Art 3 (Définitions) de la loi n° 2023/014 du 19 décembre 2303 portant code minier, l’Organisme public dûment mandaté est une entreprise publique créée par l’Etat en vue de développer et de promouvoir le secteur minier au Cameroun.

[4] Voir à cet effet les décrets n° 2020/749 et 2020/750 du 14 décembre 2020 portant respectivement création et statuts de la SONAMINES.

[5] La lecture du Dr Bareja Noumsi  (enseignant géologue à l’Université de Bamenda) dans un post sur les réseaux sociaux en fin d’année 2023, qui y voit la création imminente d’un nouvel organisme bras séculier de l’Etat chargé d’assurer un tel mandat, semble donc totalement hors de la plaque.

[6] Projet de Convention minière (2021) pour l’exploitation du Marbre de Biou et de Bidzar dans la Commune de Figuil au Nord Cameroun.

[7] Projet de Convention minière (2022) pour l’exploitation de la Bauxite dans les localités de Minim et Martap.

[8] Projet de Convention minière (2022) pour l’exploitation de Borguene dans la Commune de Betaré Oya à l’Est du Cameroun.

[9] Lamine Himbé, La conception camerounaise de la légalité administrative 2^e éd. E-LEXT, Valence, 2023, pp 155-164.